2016年11月7日,國家發改委、國家能源局印發了《電力發展“十三五”規劃(2016~2020年)》。這是時隔15年之后，電力主管部門再次發布電力發展5年規劃。電力發展“十三五”規劃設定了供應能力、電源結構、電網發展、綜合調節能力、節能減排、民生用電保障、科技裝備發展與電力體制改革八方面的指標體系，以清潔可持續發展為主線，以“創新、協調、綠色、開放、共享”為框架，為未來4年的電力發展與改革勾畫出了清晰的路徑和藍圖。

　　電力發展“十三五”規劃能否落地，將影響我國能源結構調整、大氣污染治理、終端用能方式變革等各項社會經濟目標能否順利實現。基于此，梳理電力發展“十三五”規劃落地的難題，探求相應的對策，是當前電力發展的題中之義。

　　電力過剩和環境硬約束雙重壓力將貫穿“十三五”

　　“十三五”時期，中國經濟要努力適應新常態。經濟和能源需求增長換檔降速，用電需求增長趨緩。經濟增速換擋為“中高速”，用電增速也明顯放緩。“十二五”年均增長5.7%，比“十一五”下降5.4個百分點，其中2015年僅增長0.96%，為改革開放以來最低。2016年，全國全社會用電量5.92萬億千瓦時，同比增長5.0%。盡管2016年用電量、發電量增速好于上年，但是架不住裝機的快速增長，整體發電利用小時仍處于下降通道，電力供需矛盾進一步凸顯。與此同時，根據電力發展“十三五”規劃，我國發電裝機仍將保持年均5.5%的增速，預計到2020年全國發電裝機容量達到20億千瓦。電力過剩壓力將貫穿“十三五”時期。

　　與此同時，2016年11月4日，《巴黎氣候變化協定》正式生效，環境硬約束進一步增強。在大氣污染防治和減排承諾的雙重約束下，電力“十三五”必須向綠色低碳轉型，其主要途徑是嚴控煤電裝機規模，進一步加大清潔能源開發力度。但我國當前大氣污染治理更緊要的是提高發電用煤比重和煤電清潔化發展。此外，隨著新能源發電比重逐年增加，棄水、棄風、棄光問題也日益加劇。環境硬約束下，電力發展形勢將更加復雜，電力發展矛盾將更加尖銳。

　　電力“十三五”規劃落地需解決三大難題

　　規劃目標與實際落地之間還會存在相當多的矛盾與問題，影響到電力行業的發展，影響到電力企業的發展。《電力發展“十三五”規劃》印發后，本刊就“規劃落地需要解決的難題及其對策”采訪了部分行業專家和企業人士，受訪者普遍認為“嚴控煤電建設規模、解決棄風棄光矛盾和科學設計指標體系”是主要制約因素。

　　如何嚴控煤電建設規模

　　電力發展“十三五”規劃明確要嚴控煤電規模建設，合理控制煤電基地建設，積極推進煤電轉型升級，全面推進煤電機組靈活性改造等，但是如何通過市場機制實現煤電定位的逐步調整、煤電建設規模如何有效控制、多種能源如何協調發展、煤電超低排放對電力企業的作用等一系列問題都亟待解決。

　　對此，國家發改委能源研究所學術委員會主任李俊峰在接受本刊記者采訪時指出，電力“十三五”規劃其實是各方面妥協的結果，遷就了“十二五”煤電建設無序發展的既成事實，既不符合當前電力需求增速下滑的客觀實際，更不符合中央能源革命的戰略部署，實施起來就會特別困難。李俊峰主任認為現在亡羊補牢未為晚，目前需要做好以下幾點：一是要解決好煤電在建和已批規模問題;二是落實好新增電量基本上由非化石能源電力供應的問題;三是組織好已有發電容量的合理生產，提高投資利用效率和效益問題;四是及時總結“十三五”電力規劃的經驗和教訓，不屈從既成事實的壓力，及時調整規劃，使之符合經濟發展的客觀規律，更要符合中央能源革命的戰略部署;五是收回已經下放的煤電建設審批權。

　　中國華電集團公司企管法律部主任陳宗法認為，嚴格控制煤電建設規模最重要的一點是需要達成共識，多措并舉，一致行動。陳宗法主任在給本刊記者的回復中說：目前行業內外對電力市場過剩的性質、程度，煤電發展與清潔轉型的關系，仍有認識上的差異;一些社會資本、煤炭集團、能投公司、發電集團等仍在快速擴張，核準或在建規模巨大。“去產能”是發電行業最為急迫的頭等大事。因此，需要多方努力，綜合施策：一是中央政府部門繼續打好嚴控煤電發展“組合拳”，保持高壓態勢與預警機制，地方政府部門不能干預電力項目開工;二是各類投資主體要以維護發電行業利益為重，強化市場意識與自我約束，改變過去單純擴張型發展戰略，防止電力項目盲目擴張，陷入“囚徒困境”;三是繼續積極推進新電改，進一步放開發用電計劃，擴大市場交易，利用“無形之手”倒逼發電企業“去產能”;四是有序發展清潔能源，特別要優化發展布局，強化就地消納，并增強電網調峰能力與對外輸送能力。

　　如何解決棄風棄光矛盾

　　綠色發展是“十三五”規劃的一條主線，也是我們必須堅持的基本原則。“十三五”規劃提出要調整“三北”風電消納困難地區的風電建設節湊，依托電力外送通道有序推進“三北”地區可再生能源跨省消納，按照分散開發、就近消納為主的原則布局光伏發電。同時高度重視電力系統調節能力建設，不斷增強系統靈活性、適應性，力求破解風電、光伏等新能源的消納難題。但是，根據近兩年的實踐來看，效果并不明顯。相關統計結果表明，2016年全國棄水、棄風、棄光電量達到800億千瓦時以上。

　　如何破解棄風、棄光難題，從而促進電力發展“十三五”規劃落地，國網能源研究院新能源與統計研究所所長李瓊慧建言：關鍵在于提高政府能源管理部門的綜合管理和跨部門協作的能力，以及政府職能部門利用現代信息技術提升精細化管理水平。我們看到“十一五”、“十二五”期間，政府相關部門出臺了很多很好的政策，比如支持分布式電源的發展、比如支持電動汽車的發展等等，但騙補的問題時有發生。國家可再生能源補貼如果做好跨部門的協調，也不至于出現巨額的補貼拖欠問題。能源管理部門缺乏有效的手段，全面把握行業發展動態及趨勢，導致政策滯后。建議通過現代信息技術，加強對行業發展動態的監測管理，避免出現“盲調”。采取多種方式，建立行業管理部門跨部門協作機制，如聯合工作組、跨部門交流等，避免政出多門，政策不協調、不一致的問題出現。

　　如何科學設計指標體系

　　“發展目標”是總體規劃的核心要素，設定什么樣的指標體系，體現了電力發展的戰略構想和重大決策部署。“十三五”規劃預測能源和電力需求增速都將下降，但電力增長仍有較大空間。2020年全國電力總裝機達到20億千瓦，其中非化石能源發電裝機達7.7億千瓦;全社會用電總量在8萬億千瓦時左右。指標能否實現，尤其是約束性指標能否被執行，在一定程度上取決于相關政府職能部門的履責能力高低。

　　對于規劃指標體系的科學設計，長沙理工大學葉澤教授接受本刊記者采訪時強調三點：第一，做好規劃指標所對應任務的分解落實，明確各級責任主體，形成相互支撐的目標任務體系，并且在執行過程中定期進行完成程度的評估與考核。第二，出臺配套政策，要對目標任務進行分類管理。例如，有些指標是相關利益主體愿意完成的，有些指標則是相關利益主體不愿意完成的，還有些指標是需要不同利益主體協作完成的。對于后面兩種情況，則需要出臺配套政策和措施，督促和支持相關利益主體完成。第三，要有調整機制。對于執行過程中出現的環境變化，要建立合理的目標任務調整機制，使規劃指標具備適度的彈性，始終處于合理狀態。

　　“十三五”時期是我國電力工業向現代能源體系轉型升級的決勝階段，當前要以電力“十三五”規劃引領行業發展，切實做好規劃的落地工作，著力打造“創新、協調、綠色、開放、共享”的現代能源體系，為經濟社會的可持續發展提供更綠色、更安全可靠的電力保障。